TRADUCTION
EN VERTU DE la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage
- et -
RELATIVEMENT À une demande de prestations par
Anne L. NICHOLS
- et -
RELATIVEMENT À un appel interjeté auprès d'un juge-arbitre par
la prestataire à l'encontre de la décision d'un conseil arbitral
rendue à KINGSTON (ONTARIO), le 13 octobre 1988.
DÉCISION
MACKAY, ANDREW W., JUGE-ARBITRE:
La prestataire interjette appel de la décision unanime rendue par le conseil arbitral à la lecture du dossier le 13 octobre 1988; la prestataire avait choisi de ne pas comparaître devant le conseil. Le conseil a rejeté l'appel de la prestataire de la décision de l'agent d'assurance selon laquelle elle était inadmissible au bénéfice des prestations à partir du 7 août 1988 parce qu'elle n'avait pas prouvé qu'elle était disponible pour travailler du fait que les conditions auxquelles elle était disposée à accepter un emploi étaient trop restrictives. La décision a été rendue aux termes de l'alinéa 25a) et de l'article 36 de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage (maintenant l'alinéa 14a) et l'article 23 de la Loi, L.R.C., 1985, chap. U-1), qui disposent :
25. Un prestataire n'est pas admissible au service des prestations initiales pour tout jour ouvrable d'une période de prestations pour lequel il ne peut prouver qu'il était
a) soit capable de travailler et disponible à cette fin et incapable d'obtenir un emploi convenable ce jour-là,
36. Nonobstant, l'alinéa 25b) et les articles 30 et 32, un prestataire n'est pas admissible au service des prestations complémentaires pour tout jour ouvrable pour lequel il ne prouve pas qu'il était capable de travailler et disponible à cette fin et incapable d'obtenir un emploi convenable.
La prestataire conteste cette dernière décision et demande qu'il soit statué sur son appel sans une audience. Le fondement de son appel est que le conseil arbitral a rendu sa décision "sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance", motif d'appel prévu par l'alinéa 95c) de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage (maintenant l'alinéa 80c) de la Loi, L.R.C. 1985, chap. U-1).
Il a été tenu compte, au cours de l'examen de cet appel, outre les documents mis à la disposition du conseil arbitral, de la décision de ce dernier, de l'avis d'appel devant le juge-arbitre, d'une lettre de la prestataire datée du 27 octobre 1988, ainsi que des observations de la Commission au juge-arbitre, qui ont été acheminées à la prestataire par courrier recommandé le 29 décembre 1988.
La prestataire a été employée comme travailleuse d'usine à Lanark (Ontario) du 4 mars 1985 au 8 janvier 1988, date de sa mise à pied. Le 13 janvier 1988, la prestataire a présenté une demande de prestations d'assurance-chômage et y a précisé qu'elle cherchait de l'emploi comme travailleuse d'usine dans la région de Perth et Lanark au salaire souhaité de 6 $ l'heure. La prestataire a indiqué dans sa demande qu'elle avait 20 ans d'expérience à titre de travailleuse d'usine. Une période de prestations a été établie et elle a par la suite touché des prestations pour 31 semaines.
Le 11 août 1988, la prestataire a eu une entrevue avec un agent de la Commission. Elle a indiqué à ce moment-là qu'elle avait été disponible pour travailler à temps plein depuis qu'elle était en chômage et qu'elle n'apportait aucune restriction aux heures ou aux jours de la semaine où elle travaillerait. La prestataire a réitéré qu'elle cherchait de l'emploi se rapportant au travail en usine, car c'était le seul genre de travail qu'elle connaissait. La prestataire était disposée à accepter, comme minimum, un salaire horaire se situant entre 5 $ et 6 $. Elle a expliqué qu'elle cherchait de l'emploi dans la région de Perth et Lanark. Elle n'avait pas de permis de conduire, mais elle avait pris des mesures concernant son transport depuis son domicile dans une zone rurale près de Lanark pour se rendre, je présume, ailleurs dans la localité. La prestataire a affirmé qu'elle consultait mensuellement par téléphone le tableau d'affichage des offres d'emploi et qu'elle se rendait en ville chaque semaine. Depuis le début de sa période de prestations, la prestataire avait communiqué avec six employeurs éventuels et n'avait pas reçu d'offres d'emploi; elle n'avait pas fait de plus amples démarches parce qu'il n'y avait pas d'autres employeurs qui offraient le genre de travail qu'elle cherchait. À cette entrevue, il a apparemment été question des droits et obligations du prestataire de même que des méthodes de recherche d'emploi.
Le jour suivant, le 12 août 1988, la Commission a obtenu des renseignements sur le Marché du travail concernant le travail en usine selon lesquels il y avait 15 employeurs éventuels dans la région de Perth et Lanark, mais que les possibilités d'emploi, au cours des quatre mois antérieurs à la date précitée, s'étaient limitées à seulement huit vacances, chez ces employeurs je présume, qui avaient été signalées au Centre d'emploi du Canada à Perth.
Par un avis de trop-payé daté du 15 septembre 1988, la prestataire a été informée qu'elle était inadmissible pour une période indéterminée, d'où un trop-payé de 439 $. Par un avis d'inadmissibilité daté du 19 septembre 1988, la prestataire a été informée qu'elle était inadmissible au bénéfice des prestations à partir du 7 août 1988 parce qu'elle n'avait pas prouvé qu'elle était disponible pour travailler,
puisque, de votre propre aveu, vous n'êtes disponible pour un emploi de travailleuse d'usine qu'à Perth et Lanark. Selon les renseignements sur le Marché du travail, les possibilités d'emploi dans votre domaine sont très limitées dans la région où vous êtes disponible pour travailler. À ce jour, vous avez reçu des prestations pour 31 semaines et il s'ensuit qu'après une période de cette longueur, les conditions auxquelles vous êtes disposée à accepter de l'emploi sont trop restrictives. Les prestations sont suspendues tant que cette situation subsistera.
De fait, selon ce dernier avis, la prestataire était jugée inadmissible depuis le début de la semaine de l'entrevue avec un agent de la Commission, soit depuis quelque quatre jours avant celui de l'entrevue.
Par sa lettre du 26 septembre la prestataire a interjeté appel devant le conseil arbitral et affirmé que sa recherche d'emploi était limitée au travail en usine parce que c'était le seul genre de travail qu'elle connaissait et à la région de Perth et Lanark parce qu'elle n'avait pas de permis de conduire et, par conséquent, devait se rendre à son lieu d'emploi par covoiturage.
Le conseil a rejeté l'appel de la prestataire et énoncé comme suit sa décision :
Litige
Le litige concerne la question de savoir si la prestataire a prouvé sa disponibilité pour travailler parce que, de son propre aveu, elle n'est disponible que pour un emploi de travailleuse d'usine dans la région de Perth et Lanark et qu'après une longue période de chômage, ell e n'est pas assez disposée à accepter de l'emploi contrairement à ce qu'exige l'alinéa 25a) et l'article 36 de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage (pièce 8).
Exposé des faits
L'appelante n'a pas comparu à l'audience. Le genre d'emploi qu'elle cherchait était très limité et elle ne réussirait probablement pas à trouver un emploi rémunérateur.
Conclusion
C'est l'opinion unanime du conseil que la disponibilité pour travailler de l'appelante était trop restreinte.
Décision
L'appel de l'appelante est rejeté et la décision de l'agent d'assurance est confirmée.
À mon avis, la décision du conseil est insuffisante du fait qu'elle ne traite pas de l'équité des méthodes de la Commission en l'espèce. La prestataire a, depuis le départ, demandé que l'affaire soit tranchée à la lecture du dossier sans une audience et, sur ce plan, le conseil et le juge-arbitre sont essentiellement dans la même situation. Je propose donc de statuer sur l'appel conformément à l'article 81 (autrefois l'article 96) de la Loi et de rendre la décision que le conseil aurait dû rendre. Bien que la prestataire ait formulé son appel devant le juge-arbitre dans des termes semblables à ceux utilisés à l'alinéa 80c) (autrefois l'alinéa 95c)), ses lettres d'appel, tant avant la décision du conseil arbitral qu'après, soulèvent implicitement des questions concernant l'équité des méthodes de la Commission en l'espèce. Elles soulèvent comme motif possible d'appel le fait que le conseil "n'a pas observé un principe de justice naturelle... ou refusé d'exercer sa compétence", motif qui est prévu par l'alinéa 80a) (autrefois l'alinéa 95a)). Selon la jurisprudence relative à la Loi (voir par exemple la décision CUB 16217), il n'est pas interdit au juge-arbitre d'examiner des motifs d'appel prévus par la Loi, qui ont pu ne pas être précisés par le prestataire.
Revenons à la décision du conseil. Ses conclusions sont maigres. Dans un cas comme celui-ci, où le litige porte sur la disponibilité pour travailler et où le prestataire a reçu des prestations, un certain nombre de questions peuvent devoir être examinées. En l'espèce, ces questions engloberaient celles de savoir si la prestataire a indûment restreint la nature du travail recherché et la région dans laquelle elle le cherchait, et si elle a fait une recherche diligente. Le prestataire qui reçoit des prestations a droit à une période raisonnable pour chercher le travail qu'il préfère et a fait pendant un certain temps, comme, en l'espèce, vingt ans, avant d'être tenu d'étendre sa recherche d'emploi ou d'être jugé inadmissible. En l'espèce, le conseil s'est limité à énoncer la conclusion qu'il tirait des faits, soit que "le genre d'emploi qu'elle cherchait était très limité et elle ne réussirait probablement pas à trouver un emploi rémunérateur".
D'après mon examen du dossier, je conclus que les restrictions apportées par la prestataire quant au genre de travail et à la région géographique dans laquelle elle le cherchait n'étaient pas du tout déraisonnables compte tenu de sa longue expérience de ce travail dans cette région et qu'elle avait droit à une période raisonnable pour trouver du travail, ainsi qu'il ressort implicitement du traitement du cas par la Commission au moins jusqu'au début d'août.
Quelle était donc, en l'espèce, une période raisonnable avant que la prestataire doive étendre sa recherche quant au genre d'emploi ou à la région géographique? Qu'aurait-il dû être fait pour alerter la prestataire du besoin d'étendre sa recherche et quelle était une période raisonnable de recherche étendue d'un emploi convenable avant qu'elle soit informée de son inadmissibilité au bénéfice des prestations? Ces questions mènent à l'appréciation de l'équité des méthodes de la Commission en l'espèce.
À mon avis, il est fait une entorse aux principes d'équité et de justice naturelle lorsque la Commission prononce rétroactivement l'inadmissibilité d'un prestataire au bénéfice des prestations au motif que sa recherche n'est pas assez étendue quand il lui a été donné à croire depuis le début qu'elle était suffisante. Dans ces circonstances, le prestataire doit être averti que sa recherche est jugée trop restreinte et que si elle n'est pas étendue, le versement de ses prestations risque d'être suspendu.
Bien qu'elle ne soit pas précisément prévu par la Loi ou le Règlement, cette mesure est appuyée par un certain nombre de décisions (CUB 15771, CUB 14701, CUB 13115). Le principe a été clairement énoncé dans la décision CUB 14701 par le juge en chef adjoint, à la page 3 :
... la personne qui reçoit des prestations et qui, par conséquent, fait probablement une recherche d'emploi suffisante doit recevoir quelque avertissement avant que la Commission suspende le versement de prestations parce que la recherche est insuffisante.
Dans la décision CUB 15771, le juge en chef adjoint ajoutait ce qui suit :
La règle veut que le prestataire bénéficie d'une période raisonnable pour trouver un emploi convenable dans sa localité, mais à la fin de cette période, si la restriction subsiste, il cesse d'être admissible au bénéfice des prestations. Comme il est difficile de déterminer ce qui est raisonnable dans chaque cas, il a été jugé que les prestataires devraient être prévenus par la Commission lorsqu'ils persistent trop longtemps à restreindre exagérément leur recherche d'emploi. Ni la Loi ni le Règlement n'exige que soit donné cet avertissement, mais aux termes de simples principes d'équité, si les conditions d'admissibilité au bénéfice des prestations doivent changer, le prestataire a le droit de le savoir et d'avoir une possibilité raisonnable de prendre des mesures pour y satisfaire.
En l'espèce, la prestataire avait indiqué clairement depuis le début qu'elle cherchait de l'emploi comme travailleuse d'usine dans la région de Perth et Lanark. Presque sept mois plus tard, le 11 août 1988, à une entrevue avec un agent de la Commission, la prestataire a indiqué qu'elle restreignait sa recherche d'emploi au travail en usine à Perth et Lanark et a donné les raisons de cette restriction. Le lendemain de l'entrevue, la Commission a demandé et obtenu des renseignements sur le Marché du travail en ce qui concerne le travail en usine dans cette région. Rien n'indique que la Commission ait avant ce moment-là tenté d'avertir la prestataire que sa recherche d'emploi était indûment restreinte et qu'elle devait l'étendre. Il ressort cependant du dossier qu'à l'entrevue du 11 août, les méthodes de recherche d'emploi ont été examinées et les droits et obligations du prestataire précisés. Enfin, le 19 septembre 1988, la Commission a informé la prestataire de l'inadmissibilité qui devait entrer en vigueur le 7 août, soit le premier jour de la semaine et quelques jours avant la date de l'entrevue.
À mon avis, il est injuste que la Commission, soudainement et sans avertissement, informe la prestataire que "les conditions auxquelles vous êtes disposée à accepter de l'emploi sont trop restrictives" et impose l'inadmissibilité au bénéfice des prestations rétroactivement. Si la Commission a conclu en août que la prestataire restreignait indûment sa recherche d'emploi, elle aurait dû l'en avertir alors, l'informer qu'elle devait étendre sa recherche et lui accorder une période raisonnable pour faire cette recherche étendue avant de lui adresser un avis d'inadmissibilité.
Il n'est pas clair si l'entrevue du 11 août visait vraiment à informer la prestataire qu'elle devait étendre sa recherche d'emploi. Il ressort clairement du dossier que les méthodes de recherche d'emploi ont alors été examinées de même que les droits et obligations du prestataire. J'en conclus que peu importe que la prestataire ait ou non été avertie à ce moment-là de la possibilité d'inadmissibilité si elle n'étendait pas sa recherche, le but de l'entrevue, d'après la nature des questions qui y ont été abordées, était d'aviser la prestataire d'étendre sa recherche d'emploi. À mon avis, il était raisonnable que la Commission procède ainsi, car la prestataire était en chômage et n'avait pu trouver le genre de travail en usine qu'elle voulait après plus de sept mois, période qui, à mon avis, était raisonnable pour une recherche d'emploi restreinte, compte tenu de ses nombreuses années de travail mais des possibilités limitées dans la région. mais, si tel en était le but, la Commission, pour être juste envers la prestataire, se devait de lui accorder une période raisonnable de recherche étendue avant de la juger inadmissible. Aucune période n'a été précisée à l'entrevue du 11 août. Par un avis d'inadmissibilité daté du 19 septembre, la prestataire a été informée qu'elle était inadmissible à partir du 7 août, ce qui n'est clairement pas acceptable sur le plan de l'équité, puisqu'elle était antérieure à celle de l'entrevue, à laquelle la Commission a pour la première fois manifesté sa préoccupation.
Quelle était donc une période raisonnable de recherche étendue dans les circonstances? Les facteurs à examiner, à mon avis, sont la durée de période pendant laquelle la prestataire a touché des prestations, soit, en l'espèce, environ 28 semaines au moment de l'entrevue d'août, l'intérêt avoué de la prestataire pour un travail à un taux horaire ne dépassant pas exagérément le salaire minimum, le nombre limité d'employeurs offrant du travail du genre qu'elle cherchait dans la région de Lanark et Perth et, ce qui ne ressort pas clairement du dossier, les renseignements sur le Marché du travail concernant l'existence d'autres genres de travail que la prestataire pourrait raisonnablement être jugée apte à faire dans cette région ou sur le Marché du travail élargi de Lanark, Perth, Smith Falls et Carleton Place, que la Commission, s'appuyant sur le rapport du conseiller en Marché du travail du Centre d'emploi de Perth, semble prendre pour la région géographique pertinente. En l'absence de preuve de telles autres possibilités, je suppose qu'elles seraient moins nombreuses que dans un grand centre urbain de l'est de l'Ontario. Deux autres facteurs à examiner sont, premièrement, la date à laquelle l'avis d'inadmissibilité a été délivré, le 19 septembre, comme preuve claire au dossier du premier avis donné à la prestataire de ce que sa recherche était trop restreinte et, deuxièmement, la période jugée raisonnable dans d'autres cas où cette question a été abordée. Dans la décision CUB 14701, le juge en chef adjoint Jerome, à titre de juge-arbitre en chef, a estimé qu'après huit mois de prestations, quatre semaines constituaient une période raisonnable de recherche étendue bien que, dans certains cas, précisait-il, une période de huit semaines ait été jugée appropriée.
Compte tenu de ces divers facteurs, j'en viens à la conclusion qu'une période raisonnable de recherche étendue après l'entrevue du 11 août aurait été d'environ cinq semaines, soit jusqu'au 19 septembre, date de l'avis d'inadmissibilité. Au cours de cette période, il incombait à la prestataire de poursuivre une recherche raisonnable d'emploi. Dans les circonstances, en l'absence d'une preuve claire de ce que la Commission a fait part efficacement de ses préoccupations concernant une recherche restreinte avant l'avis d'inadmissibilité du 19 septembre, il faut considérer comme raisonnable la recherche de travail en usine que la prestataire a continué de faire dans la région de Lanark et Perth.
Il reste une question à régler, soit la préoccupation exprimée par la prestataire dans sa lettre d'appel devant le juge-arbitre, selon laquelle il n'était pas juste qu'elle ne reçoive pas des prestations jusqu'à ce qu'elle ait trouvé du travail du genre qu'elle cherchait, surtout parce qu'elle croyait que d'autres personnes dans la même situation en touchaient pendant une plus longue période. Comme l'ont fait remarquer les juges-arbitres à maintes reprises, l'objet de la Loi est de fournir des prestations aux personnes qui y ont droit parce qu'elles ont perdu leur emploi ni par leur faute ni par choix, mais seulement pendant une certaine période qui est raisonnable dans chaque cas. Il faut examiner chaque cas isolément et il peut être interjeté appel de l'application de la Loi dans tout cas. À mon avis, l'objet de la Loi aura été atteint lorsqu'il sera donné effet à la présente décision de sorte qu'en réalité, la prestataire aura bénéficié de prestations pendant presque huit mois, période qui est raisonnable dans les circonstances de l'espèce.
En conclusion, j'estime que le conseil a commis une erreur au chapitre de l'appréciation efficace des faits, qu'il a rendu sa décision sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance et qu'il n'a pas exercé sa compétence, surtout parce qu'il n'a pas apprécié l'équité des méthodes de la Commission relativement à la prestataire intéressée. L'affaire est renvoyée à la Commission pour qu'elle réévalue l'admissibilité de la prestataire aux prestations qui devraient lui être versées jusqu'au 19 septembre, date de l'entrée en vigueur de l'inadmissibilité.
W. Andrew MacKay
JUGE-ARBITRE
OTTAWA, Ontario
le 17 juillet 1989.