CUB 10909
JUGEMENT DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Date :
le 11 avril 1986
Dossier :
A-684-85
Décision du juge-arbitre :
CUB 10909
CORAM :
LE JUGE PRATTE
LE JUGE HUGESSEN
LE JUGE LACOMBE
ENTRE :
JOSEPH GRANGER,
requérant,
- et -
LA COMMISSOIN DE L'EMPLOI ET
DE L'IMMIGRATION DU CANADA,
intimée,
- et -
BUREAU DU JUGE-ARBITRE DUBÉ,
tribunal.
Audience tenue à Montréal le jeudi, 13 mars 1986.
DÉCISION DE LA COUR SUPRÊME DU CANADA CORRESPONDANTE : 19959
MOTIFS DU JUGEMENT
(Jugement prononcé à Ottawa
le vendredi, 11 avril 1986)
LE JUGE PRATTE :
Le requérant demande l'annulation d'une décision prononcée par un juge-arbitre agissant en vertu de l'article 26 de la Loi sur les prestations d'adaptation pour les travailleurs (S.C. 1980-81-82-83, c. 89).
Pour comprendre le litige, il faut savoir quelque chose de la Loi sur les prestations d'adaptation pour les travailleurs. Elle prévoit le paiement de "prestations d'adaptation" à certains employés âgés de moins de 65 ans qui ont perdu leur emploi et reçu toutes les prestations d'assurance-chômage auxquelles ils avaient droit. Ces prestations sont payées par la Commission intimée qui doit, dans chaque cas, en fixer le montant suivant les articles 15 et suivants. Du montant ainsi fixé, la Commission doit, cependant, faire les déductions prescrites par le paragraphe 17(1):
17.(1) Il doit être déduit du montant hebdomadaire des prestations d'adaptation payables à un employé admissible les montants suivants :
...
(b) un dollar à chaque dollar reçu par l'employé à titre :
(i) ... de prestations versées en vertu d'un régime de pension d'un employeur dont bénéficie l'employé en raison d'une charge ou d'un emploi;
Les décisions prises par la Commission en vertu de cette loi peuvent faire l'objet d'appels à un conseil arbitral et à un juge-arbitre comme s'il s'agissait de décisions rendues en vertu de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage.
Le requérant avait travaillé pour la Celanese Canada Inc. depuis de nombreuses années lorsqu'il quitta son emploi au mois de février 1983. Le régime de pension dont il bénéficiait lui donnait le droit de recevoir, à son choix, soit une somme forfaitaire qui lui serait payée immédiatement après son départ, soit une pension qu'il recevrait sa vie durant, soit une pension plus considérable qu'on lui verserait jusqu'à l'âge de 65 ans. Avant d'arrêter son choix (qui, suivant les termes du régime de pension, devait être irrévocable), le requérant consulta la Commission intimée. Il savait qu'il aurait droit à des prestations en vertu de la Loi sur les prestations d'adaptation pour les travailleurs; il voulait savoir si les sommes qu'il recevrait du régime de pension de son employeur seraient déduites du montant de ses prestations d'adaptation si ces sommes, au lieu de lui être payées en la façon ordinaire, étaient versées directement pour son compte dans un régime enregistré d'épargne retraite (REER). On lui répondit que la Commission considérait que les prestations de pension versées directement dans un REER n'étaient reçues par l'employé aussi longtemps qu'elles demeuraient placées de cette façon; la Commission jugeait donc que, suivant l'article 17, les prestations de pension versées dans un REER n'avaient pas à être déduites du montant des prestations d'adaptation. Se fiant à ces informations, le requérant choisit de recevoir une pension jusqu'à l'âge de 65 ans et fit les arrangements nécessaires pour qu'elle soit versée directement dans un REER.
A compter du 4 février 1984, le requérant avait le droit de recevoir des prestations d'adaptation. Pendant quelques semaines, la Commission les lui paya sans effectuer aucune déduction pour ses prestations de pension qui étaient versées dans un REER. Le 13 avril 1984, cependant, la Commission lui écrivit pour lui dire qu'elle avait changé son interprétation de l'article 17 et considérait maintenant que les prestations de pension étaient reçues par un prestataire même si elles étaient déposées directement à son crédit dans un REER. La Commission avait donc décidé, dorénavant, de déduire du montant des prestations d'adaptation payables au requérant les prestations de pension qui seraient versées dans son REER par le régime de pension de son ancien employeur. Le requérant fit appel de cette décision devant un conseil arbitral. Le Conseil lui donna raison et jugea que, au sens de l'article 17, une prestation de pension n'était pas reçue par un prestataire si elle était versée directement à son crédit dans un REER. La Commission en appela au juge-arbitre qui infirma le Conseil arbitral et rétablit la décision de la Commission. C'est cette décision du juge-arbitre qui fait l'objet de ce pourvoi.
L'avocat du requérant ne conteste pas que l'interprétation que le juge-arbitre a donnée de l'article 17 soit la bonne. Il reconnaît que, suivant l'article 17, la Commission doit déduire du montant des prestations d'adaptation dues au requérant le montant des prestations de pension qui sont versées à son crédit dans un REER. Il prétend seulement que l'interprétation différente que la Commission avait d'abord donnée de l'article 17 n'était pas déraisonnable et que, dans les circonstances, le juge-arbitre a violé les principes de justice naturelle en permettant à la Commission de modifier cette interprétation sur laquelle le requérant s'était fondé pour choisir de recevoir une pension qui lui serait payée jusqu'à l'âge de 65 ans plutôt que sa vie durant. A l'appui de cette prétention, il invoque le décision rendue par la Cour d'appel du Québec dans Sous-Ministre du Revenu du Québec et Procureur général de la province de Québec. c. Transport Lessard (1976) Limitée. 1
Cette prétention me semble dénuée de tout fondement.
En premier lieu, il faut dire que les principes de justice naturelle n'ont rien à voir dans ce débat. L'expression "principes de justice naturelle" désigne en effet les principes fondamentaux de procédure que doivent observer ceux qui ont à prononcer des décisions quasi judiciaires et, dans bien des cas, des décisions administratives. Le véritable reproche que le requérant fait au juge-arbitre, ce n'est pas d'avoir violé les principes de justice naturelle, c'est tout simplement de n'avoir pas appliqué l'équité plutôt que la loi. Il est certain en effet que la Commission et ses représentants n'ont pas le pouvoir de modifier la loi et que, en conséquence, les interprétations qu'ils peuvent faire de la loi n'ont pas elles-mêmes force de loi. Il est également certain que l'engagement que prendrait la Commission ou ses représentants, qu'ils soient de bonne ou de mauvaise foi, d'agir autrement que ne le prescrit la loi, serait absolument nul et contraire à l'ordre public. En conséquence, la prétention du requérant ne peut être autre chose que celle-ci: le juge-arbitre s'est trompé parce qu'il aurait dû, pour éviter de causer préjudice au requérant, refuser d'appliquer la loi.
Il suffit de voir la prétention du requérant sous son vrai jour pour constater qu'elle doit être rejetée. Le juge est lié par la loi. Il ne peut, même pour des considérations d'équité, refuser de l'appliquer. Cette vérité élémentaire est, bien sur, difficile à concilier avec l'arrêt de la Cour d'appel du Québec dans Transport Lessard et les affirmations de la Chambre des Lords dans Ex parte Preston. 2 C’est pourquoi j'incline à croire que ces deux arrêts ne sont pas à l'abri de toute critique. Mais je n'ai pas à me prononcer là-dessus parce que, à mon avis, ces deux décisions n'ont aucune application en l'espèce. En effet, dans ces deux affaires, on a pris pour acquis que la loi, en imposant à l’administration l'obligation de percevoir les impôts, lui accordait une certaine discrétion dans le choix des moyens à prendre pour y arriver. 3 Et tout ce que la Cour d'appel et la Chambre des Lords ont dit, c'est que l’administration ne doit pas exercer cette discrétion de façon abusive ou manifestement injuste.
En l'espèce, le requérant ne prétend pas que la Commission ait mal exercé sa discrétion. Car la loi, ici, n'accorde aucune discrétion à la Commission mais lui impose seulement le devoir de calculer et payer les prestations conformément à la loi.
En réalité, le requérant veut obtenir des prestations d'adaptation plus importances que celles auxquelles la loi lui donne droit afin d'être indemnisé du dommage lui résultant des représentations inexactes que la Commission lui a faites. Il est possible, encore que le dossier ne le révèle pas de façon certaine, que le requérant ait subi pareil dommage; il m'apparaît certain, cependant, que ni le Conseil arbitral ni le Juge-arbitre n'avaient la compétence d'en ordonner la réparation.
Je rejetterais la demande.
"Louis Pratte"
J.C.F.C.
1 Dans cette affaire, jugée le 28 août 1985, le Ministre du Revenu du Québec réclamait une taxe de vente d'un contribuable qui avait acheté les actifs d'une société. Avant de conclure cet achat, le contribuable s'était informé auprès d'un officier supérieur du ministère du Revenu qui l'avait assuré que l'achat projeté ne donnerait lieu au paiement d'aucune taxe de vente parce qu'il s'agissait d'une vente en bloc que l'on ne considérait pas être une vente au détail au sens de la loi. C'est en se fondant sur cette interprétation de la loi que le contribuable avait acheté. Peu de temps après, le Ministre du Revenu modifia son interprétation de la loi et réclama la taxe du contribuable. La Cour d'appel rejeta cette réclamation; après avoir constaté que la première interprétation que le Ministre avait donnée de la loi n'était pas déraisonnable, même si elle pouvait être erronée, la Cour conclut que le Ministre, dans les circonstances, ne pouvait réclamer la taxe du contribuable sans violer les principes de justice naturelle. Pour en arriver à cette conclusion équitable, la Cour s'appuya sur un arrêt récent de la Cour d'appel d'Angleterre relatif à l'exercice d'un pouvoir purement discrétionnaire, R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Khan, [l985] l All E.R. 40. Elle aurait pu, aussi, s'appuyer sur la décision plus récente encore de la Chambre des Lords dans Reg. v. Inland Revenu. Comrs., Ex parte Preston, [1985] A.C. 835. Dans cette affaire la Chambre des Lords a affirmé, d'une part, que la décision des "Inland Revenue Commissioners" de réclamer une taxe d'un contribuable pouvait être révisée et annulée par les tribunaux en cas d'abus de pouvoir et, d'autre part, qu'il y avait abus de pouvoir des "Commissioners" lorsque leurs agissements antérieurs étaient tels qu'ils rendaient manifestement injuste leur décision de recouvrer la taxe.
3 Dans Reg. v. Inland Revenue Comrs., Ex parte National Federation of Self-Employed and Small Businesses Ltd., [1982] A.C. 617, à la p. 636, Lord Diplock écrivait, au sujet des Inland Revenue Commissioners :
As respects the statutory powers and duties of the Board of Inland Revenue, these are described and dealt with in several of your Lordships' speeches. It would be wearisome if I were to repeat what already has been, and later will be, better said by others. All that I need say here is that the board are charged by statute with the care, management and collection on behalf of the Crown of income tax, corporation tax and capital gains tax. In the exercise of these functions the board have a wide managerial discretion as to the best means of obtaining for the national exchequer from the taxes committed to their charge, the highest net return that is practicable having regard to the staff available to them and the cost of collection.
Dans la même affaire, Lord Scarman affirmait, toujours au sujet des Commissioners, (p. 650) :
The Taxes Management Act 1970 places income tax under their care and management and for that purpose confers upon them and inspectors of tax very considerable discretion in the exercise of their powers.
LE JUGE LACOMBE :
Je m'accorde avec les motifs de monsieur le juge Pratte pour rejeter le pourvoi, en y ajoutant les quelques considérations suivantes.
En ce qui a trait aux arrêts de la Cour d'appel du Québec et de la Chambre des Lords dans les affaires Transport Lessard et Ex parte Preston il suffit de mentionner que ces décisions ont été rendues dans un contexte législatif différent de celui de la Loi sur les prestations d'adaptation pour les travailleurs (S.C. 1980-81-82-83, c. 89); ce qui les rend inapplicables aux données de la présente cause.
Tant dans Ex parte Preston que dans son arrêt antérieur Reg. v. Inland Revenue Comrs., Ex parte National Federation of Self-Employed and Small Business Ltd. (1982) A.C. 617, la Chambre des Lords a montré que les Commissioners of Inland Revenue possèdent une discrétion statutaire dans l'administration des lois fiscales, qui n'est pas reconnue au Canada aux représentants du fisc.
En droit fiscal canadien, la jurisprudence est constante à l'effet que la Couronne n'est pas liée par les représentations faites et les interprétations données aux contribuables par les représentants autorisés du fisc, si telles représentations et interprétations sont contraires aux dispositions claires et impératives de la loi. Woon v Minister of National Revenue (1951) Ex.C.R. 18, Stickel c. Le Ministre du Revenu National [l972] C.F. 672, 1 Le Ministre du Revenu National c. Inland Industries Limited [1974] R.C.S 514. La décision de la Cour suprême du Canada dans cette dernière cause fait toujours autorité et lie cette Cour tant et aussi longtemps que la Cour suprême ne décidera pas elle-même de s'en écarter. Il s'agissait dans cette affaire de la déductibilité de certaines contributions versées à des régimes de pension qui avaient reçu l'approbation préalable du ministre. Le ministre, plus tard, refusa les déductions et cotisa la contribuable en conséquence. Après avoir décidé que ces régimes de pension ne rencontraient pas les exigences de la Loi de l'impôt sur le revenu, le juge Pigeon disposa de l'argument de l'estoppel en disant à la page 523 :
"Toutefois, il me paraît qu'une approbation donnée sans que les conditions prescrites par la loi ne soient remplies ne lie pas le ministre."
La jurisprudence arbitrale est aussi unanime pour appliquer le même principe en matière d'assurance-chômage. On y décide que les renseignements erronés que peuvent donner aux prestataires les préposés de la Commission de l'emploi et de l'immigration sur l'interprétation de la loi et les représentations qu'ils peuvent leur faire concernant leur situation particulière et qui jouent plus tard à leur détriment ne lient pas la Commission et n'autorisent pas les prestataires à lui opposer le plaidoyer de l'estoppel. Le recours du prestataire ainsi lésé est l'action en dommages qu'il doit exercer par voie directe devant les tribunaux de droit commun et non par la voie détournée de la révision judiciaire.
Par exemple, dans l'affaire Sidney J. Brooke, CUB 4909, le juge Cattanach, siégeant comme juge-arbitre, écrivait :
"This does not alter the bare and unadulterated fact that the claimant is not qualified for unemployment insurance benefits.
His remedy, if it can be established, is to institute an action in the Courts of the land against the officer of the Commission who advised him as he did and against the Commission, if the officer was acting within the scope of his employment, for damages based on misrepresentation. His remedy does not lie in an appeal to an umpire from the decision of the Board of Referees."
La Loi sur les prestations d'adaptation pour les travailleurs étant pari materia, et prévoyant la même procédure d'appel à l'encontre des décisions de la Commission intimée devant un conseil arbitral et de la, devant un juge-arbitre, il n'y a pas lieu de déroger à cette jurisprudence arbitrale fermement établie sous la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage.
En l'espèce, la Commission intimée n'a aucune discrétion concernant le calcul du montant initial des prestations d'adaptation, de leur paiement aux prestataires, de leur ajustement annuel et des déductions à y faire. Elle doit obligatoirement se conformer aux dispositions impératives des articles 14, 15, 16 et 17 de la Loi sur les prestations d'adaptation les travailleurs. Ceci étant, elle n'était pas autorisée à accorder initialement au requérant une exemption que la Loi ne lui reconnaissait pas, et ce, même par suite d'une interprétation erronée du sous-alinéa 17(1)b)(i) et du paragraphe 17(3) de la Loi.
Ce faisant, elle a pu causer un préjudice au requérant, en ce que c'est sur la foi de cette interprétation erronée de la Loi, qu'il s'est commis irrévocablement, parmi d'autres options qui lui étaient alors ouvertes, à choisir celle qui plus tard s'est avérée la moins avantageuse pour lui. Dans sa décision du 13 avril 1984, l'intimée l'informa qu'elle avait changé son interprétation et qu'en conséquence, seraient dorénavant déduites du montant de ses prestations d'adaptation, les mensualités de sa pension de retraite que son employeur lui versait directement dans son régime enregistré d'épargne retraite (REER).
Le requérant s'est prévalu des paragraphes 26(2) et (3) de la Loi sur les prestation d'adaptation pour les travailleurs pour contester cette décision de l'intimée et sa nouvelle interprétation de la Loi. Le conseil arbitral lui donna raison, en décidant en somme que c'était la première interprétation de l'intimée qui était conforme à la Loi, alors que sur la même question, le juge-arbitre en vint à une conclusion diamétralement opposée.
A l'audition devant nous, l'avocat du requérant a convenu que sur le plan de l'analyse et de l'interprétation des textes, la décision du juge-arbitre est, en droit, impeccable. Par sa demande d'annulation faite en vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale, le requérant nous demande de l'annuler quand même au motif que la Commission intimée serait maintenant forclose de faire valoir contre lui sa deuxième interprétation de la Loi, parce qu'elle lui cause préjudice.
Le recours de l'article 28 ne peut être utilisé pour opérer une espèce de compensation sui generis entre d'une part, les dommages que l'intimée aurait causés au requérant par la mise en vigueur de sa décision du 13 avril 1984 et d'autre part, les déductions qu'elle avait l'obligation légale d'effectuer à même les prestations d'adaptation, en vertu du sous-alinéa 17(l)b)(i) de la Loi sur les prestations d'adaptation pour les travailleurs, lorsque cette disposition est interprétée correctement, dans le sens de la décision du juge-arbitre. Le pouvoir d'intervention de la Cour, dans une demande de révision judiciaire est limité à vérifier le bien ou le mal-fondé de la décision du tribunal dont il s'agit, pour l'un ou l'autre des motifs énoncés à l'article 28. Une fois acquise la certitude, comme c'est le cas dans l'espèce, que la décision du juge-arbitre est inattaquable en droit, cette Cour doit la confirmer. Pour se rendre à la demande d'examen du requérant, il faudrait conclure que le juge-arbitre aurait dû empêcher la Commission intimée d'appliquer la loi à son endroit, alors que sa décision est par ailleurs parfaitement bien fondée en droit. En faisant droit à l'argument de l'estoppel par représentation du requérant, pour des raisons d'équité, il faudrait annuler par le biais, la décision de la Commission intimée plutôt que celle du juge-arbitre, alors que la Cour ne siège pas en équité dans les cadres du recours présentement exercé par le requérant.
C'est par une procédure plus appropriée que le requérant pourrait, le cas échéant, faire valoir que par sa décision du 13 avril 1984, la Commission intimée a voulu appliquer la loi d'une manière qui a été pour lui injuste, inéquitable sinon abusive au point de constituer un abus de pouvoir. D'ailleurs, la preuve légale du préjudice souffert est assez mince et il faudrait en suppléer les carences par des extrapolations et des inférences qui risqueraient d'être conjecturales du moins en partie. Le dossier, tel que présentement constitué, ne révèle pas la mesure exacts des dosages que le requérant aurait subis. Il serait dès lors et à tout événement prématuré d'en ordonner actuellement la réparation.
Je rejetterais la demande du requérant.
"Bertrand Lacombe"
J.C.F.C.
1 Infirmé par cette Cour et la Cour suprême du Canada pour d'autres motifs [1973] C.F. 259; [1975] 2 R.C.S. 233.
LE JUGE HUGESSEN :
Un citoyen désireux de connaître l'impact sur lui d'une loi de portée sociale s'adresse aux autorités chargées de son application. Elles lui fournissent un renseignement inexact. Sur la foi de ce renseignement, il pose un geste irrévocable. Par la suite, les autorités changent d'avis et invoquent au détriment du citoyen le geste qu'elles ont elles-mêmes largement provoqué. La loi sanctionnera-t-elle un tel résultat? À mon sens, une réponse négative s'impose.
Le requérant avait été à l'emploi de la compagnie Celanese Canada Inc. pour une période de bien au-delà de trente-cinq ans. En 1982, la compagnie (et l'industrie du textile en général) vivait une période difficile. Afin d'éviter des mises à pied, elle incita ses employés les plus anciens, dont le requérant, à prendre une retraite anticipée. Le requérant accepta l'offre de son employeur et, le 4 février 1983, quitta son emploi. Pendant l'année suivant son départ, il toucha des prestations d'assurance-chômage. À la fin de cette période, c'est-à-dire à partir du 4 février 1984, il devint admissible aux prestations prévues en vertu de la Loi sur les prestations d'adaptation pour les travailleurs (S.C., 1980-81-82-83, chapitre 89). Il avait également le droit de recevoir de son employeur certains bénéfices dus en vertu du régime de retraite de ce dernier. Ces bénéfices pouvaient, selon le choix, irrévocable, du requérant, prendre la forme soit d'une rente viagère, soit d'une rente plus élevée qui lui serait payée jusqu'à l'âge de soixante-cinq ans, soit, enfin, d'une somme forfaitaire. Tout naturellement, le requérant voulut savoir quel impact ces bénéfices pourraient avoir sur ses prestations d'adaptation et si cet impact serait différent selon la forme de versement des bénéfices choisie. Donc, avant la fin de son année d'assurance-chômage et le début de sa période d'admissibilité aux prestations d'adaptation, il s'adressa à la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada, l'organisme chargé de l'administration de la Loi.
Les dispositions législatives pertinentes alors en vigueur étaient le sous-alinéa 17(1)b)(i) et le paragraphe 17(3).
"17. (1) Il doit être déduit du montant hebdomadaire des prestations d'adaptation payable un employé admissible les montants suivants :
...
b) un dollar à chaque dollar que reçoit cet employé à titre
(i) soit de prestations versées en vertu d'un régime de pension d'un employeur dont bénéficie l'employé en raison d'une charge ou d'un emploi ... "
...
(3) Un employé admissible à qui des prestations d'adaptation sont versées doit présenter à la Commission un rapport en la forme, de la façon et à la date qu'ordonne la Commission, où figurent les montants qu'il a touchés pendant la période à laquelle ce rapport a trait à titre de rémunérations, revenus, prestations, pensions et allocations visés aux alinéas (1)a) ou b) et les autres renseignements qu'exige la Commission."
La Commission a répondu au requérant en lui fournissant son interprétation de la législation. Cette interprétation avait été exposée dans un document, daté du 21 octobre 1982, provenant du Directeur, programmes de prestations, et adressé aux Directeurs de district et Directeurs CEC :
"3) Si l'employé transformait son fonds de pension de l'employeur en Régime enregistré d'épargne retraite (REER), ses P.A.T. s'en trouveraient-elles touchées?
Il convient de se rappeler que l'article 17 de la Loi parle de "un dollar à chaque dollar que reçoit cet employé" et que la version anglaise précise "received that week". Par conséquent, le moment où s'effectue cette transformation importe peu aux fins de la Loi sur les p.a.t. Ce qu'il faut considérer plutôt, c'est le moment où les prestations sont ou ont été versées. Donc, si le versement se fait avant que la personne ne touche des p.a.t., le montant de celles-ci ne sera pas modifié. En revanche, le montant total devra être recouvré des p.a.t. subséquentes seulement si l'employé le reçoit en même temps qu'il touche des p.a.t. Toutefois, "si à la demande de son employé, l'employeur verse directement le fonds de pension dans un Régime enregistré d'épargne de retraite, qu'importe le moment, cette somme, n'étant pas touchée par l'employé, n'est pas une rémunération pour fin du paragraphe 17(1)(b) de la Loi." (soulignements ajoutés).
Fort de cette interprétation, le requérant agit. Il dépose sa demande de prestations d'adaptation le 22 novembre 1983 et il opte de recevoir du régime de retraite de son employeur une rente mensuelle payable à partir du mois de janvier 1984 jusqu'à l'âge de soixante-cinq ans (1989) et demande que les mensualités de cette pension, au montant de 452,09 $, soient versées directement dans un Régime enregistré d'épargne-retraite (REER). À partir du 4 février 1984, il reçoit, comme prévu, le plein montant des prestations d'adaptation sans déduction pour le montant versé dans son REER.
Peu de temps après, la Commission change d'avis. Dans une directive datée du 23 mars 1984, dont la substance a été communiquée au requérant le 13 avril 1984, nous pouvons lire :
"Prestations d'adaptation pour les travailleurs - Pension de retraite versée par l'employeur dans un régime enregistré d'épargne-retraite.
Le but de la présente communication est de vous faire part d'une décision relative au traitement de la pension de retraite susmentionnée pendant qu'une individu a droit de toucher des prestations d'adaptation pour les travailleurs.
Par le passé, nous avons avisé certaines régions que lorsqu'un employeur versait directement la pension de retraite dans un régime enrigistré d'épargne-retraite au nom de l'employé certifié, cette pension ne constituait pas des gains aux fins du sous-alinéa 17(1)(b)(i) de la Loi dur les p.a.t.
Nous étions alors d'avis que l'individu ne recevait pas cette somme à ce moment-là. Selon notre contentieux, l'individu entre effectivement en possession de cette pension "et exerce un certain contrôle sur son utilisation, car il peut toujours retirer la somme investie. Étant donné cet avis juridique, nous devons modifier nos directives antérieures.
Pour assurer un traitement uniforme de cette pension, nous avons jugé à-propos de communiquer avec toutes les régions à ce sujet. Ainsi, dès que les centres d'emploi prendront connaissance de cette nouvelle décision, il (sic) devront, s'ils ne le font pas présentement, commencer aussitôt à déduire des p.a.t. conformément au sous-alinéa 17(1)(b)(i) de la Loi sur les p.a.t. tout versement futur dans un REER. Par contre, aucun trop-payé ne devra être établi dans de tels cas pour une période antérieure à la mise en oeuvre de cette directive."
Le requérant interjette appel de la décision de la Commission qui applique cette nouvelle politique à son cas. Le conseil arbitral lui donne raison, jugeant correcte la première interprétation fournie par la Commission. Cette décision du conseil arbitral est renversée par le juge-arbitre, qui, lui, est d'avis que seule la seconde interprétation de l'article 17 est bonne. De là demande formulée à cette Cour en vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale.
Il est constant que le texte même de la Loi ne permet pas la première interprétation fournie par la Commission et que seule la seconde est valide. Donc, si la seule question devant le juge-arbitre avait été de savoir quel sens donner à l'article 17, celui-ci n'aurait pas commis d'erreur en droit.
La position de la Commission est alors bien simple. Elle admet franchement que sa première interprétation était erronée. Elle ne conteste pas que cette interprétation a été fournie au requérant et à d'autres et que le requérant a agi sur la foi des renseignements qu'elle a fournis. Ces renseignements étant inexacts, les gestes que le requérant croyait à son avantage étaient en réalité à son détriment. S'il avait obtenu un renseignement exact en temps utile, il aurait pu choisir différemment et d'une manière plus avantageuse. Cependant elle a non seulement le pouvoir, mais aussi le devoir, d'appliquer dans toute sa rigueur le texte de la Loi au cas du requérant. Dura lex, sed lex. Tant pis!
À mon avis, cette attitude est inadmissible. Il fut un temps, peut-être, où les tribunaux pouvaient fermer les yeux sur la réalité et déclarer que, si injustes que puissent être les résultats, le législateur voulait toujours que sa loi soit appliquée. C'était à son péril que le citoyen se fiait à l'interprétation de la loi donnée par les autorités.
"... the doctrine of estoppel can never interfere with the proper carrying out of the provision of acts of parliament."
(THE MUNICIPAL COUNCIL OF THE UNITED COUNTIES OF PETERBOROUGH AND VICTORIA v. THE GRAND TRUNK RAILWAY COMPANY OF CANADA, (1859) 18 U.C.Q.B. 220, à la page 224).
Heureusement, cette doctrine n'a maintenant plus cours. Dans une série de décisions, principalement mais non pas exclusivement sous la plume de Lord Denning, les tribunaux anglais ont admis que, dans certaines circonstances, la théorie de l'estoppel pouvait s'appliquer pour empêcher l'autorité publique d'agir d'une manière qui, autrement, aurait été permise. (Voir, à ce sujet : ROBERTSON v. MINISTER OF PENSIONS, (1948) 2 All E.R. 767; FALMOUTH BOAT CONSTRUCTION LTD. v. HOWELL, (1950) l All E.R. 538; WELL v. MINISTER OF HOUSING AND LOCAL GOVERNMENT, (1967) 2 All E.R. 1041; LEVER (FINANCE) LTD. v. WESTMINSTER CORPORATION, (1970) 3 All E.R. 496; RE L (AC), (1971) 3 All E.R. 743; H.T.V. LTD. v. PRICE COMMISSION, (1976) I.C.R. 170.)
Dans aucune de ces décisions, il est vrai, n'a-t-il été question d'un estoppel ayant pour effet de relever une autorité publique d'un devoir qui lui était imposé par la loi.
Mais voilà que tout récemment la Chambre des Lords, en Angleterre, déclare, dans un arrêt de principe, que même l'exercice d'un devoir statutaire est susceptible de révision judiciaire s'il a lieu dans des circonstances où l'application de la loi elle-même pourrait constituer un abus de pouvoir.
Dans IN RE PRESTON, (l985) 1 A.C. 835, un contribuable prétendait que, comme conséquence d'échanges avec le fisc, il avait renoncé a certaines déductions réclamées dans sa déclaration de revenus pour fins d'impôt, à la condition que des transactions de ventes d'actions révélées dans la même déclaration soient acceptées telles que déclarées. Plusieurs années plus tard, et alors que le contribuable ne pouvait plus réclamer les déductions auxquelles il avait ainsi renonce, les autorités ont entamé des procédures de recotisation concernant ces mêmes transactions. Le contribuable a intenté des procédures de révision judiciaire au motif que le geste des autorités était inéquitable, "unfair". Dans un arrêt unanime, la Chambre des Lords déclare que, même si les autorités accomplissent un devoir ou exercent un pouvoir que la loi impose ou accorde, elles peuvent commettre un abus qui rende leur geste illégal. Voici comment s'exprime Lord Templeman au nom de tous ses collègues :
"... a taxpayer cannot complain of unfairness, merely because the commissioners decide to perform their statutory duties including their duties under section 460 to make an assessment and to enforce a liability to tax. The .commissioners may decide to abstain from exercising their powers and performing their duties on grounds of unfairness, but the commissioners "themselves must bear in mind that their primary duty is to collect not to forgive, taxes. And if the commissioners decide to proceed, the court cannot in the absence of exceptional circumstances decide to be unfair that which the commissioners by taking action against the tax-payer have determined to be fair. The commissioners possess unique knowledge of fiscal practices and policy. The commissioners are inhibited from presenting full reasons to the court for their decisions because of the duty of confidentiality owed by the commissioners to each and every taxpayer.
The court can only intervene by judicial review to direct the commissioners to abstain from performing their statutory duties or from exercising their statutory powers if the Court is satisfied that 'the unfairness' of which the applicant complains renders the insistence by the commissioners on performing their duties or exercising their powers an abuse of power by the commissioners." (à la page 864). (J'ai souligné.)
Le savant juriste cite ensuite certains des arrêts que j'ai mentionnés plus haut et enchaîne comme suit :
"In the present case, the appellant does not allege that the commissioners invoked section 460 for improper purposes or motives or, that the commissioners misconstrued their powers and duties. However, the H.T.V. case and the authorities there cited suggest that the commissioners are guilty of 'unfairness' amounting to an abuse of power if by taking action under section 460 their conduct would, in the case of an authority other than Crown authority, entitle the appellant to an injunction or damages based on breach of contract or estoppel by representation. In principle I see no reason why the appellant should not be entitled to judicial review of a decision taken by the commissioners if that decision is unfair to the appellant because the conduct of the commissioners is equivalent to a breach of contract or a breach of representation. Such a decision falls within the ambit of an abuse of power for which in the present case judicial review is the sole remedy and an appropriate remedy. There may be cases in which conduct which savours of breach of conduct or breach of representation does not constitute an abuse of power; there may be circumstances in which the court in its discretion might not grant relief by judicial review notwithstanding conduct which savours of breach of contract or "breach of representation. In the present case, however, I consider that the appellant is entitled to relief by way of judicial review for 'unfairness' amounting to abuse of power if the commissioners have been guilty of conduct equivalent to a breach of contract or breach of representations on their part.
The sole question which now falls to be determined is whether upon the true construction of the correspondence which passed between the appellant and Mr. Thomas in 1978, the commissioners, acting by Mr. Thomas, purported to contract or purported to represent that they would not thereafter re-open the tax assessments of the appellant for the years 1974-75 and 1975-76 if he withdrew his claims for interest relief and capital loss for those years." (aux pages 866 et 867). (J'ai souligné.)
Voyons maintenant comment les principes énoncés dans l'arrêt PRESTON s'appliquent en l'espèce. Le requérant était en droit de s'adresser à la Commission et cette dernière avait l'obligation de lui fournir des renseignements au meilleur de sa connaissance. Sur la foi des renseignements ainsi obtenus, il a agi, irrévocablement, à son détriment. Si la Commission était une personne privée, la doctrine de l'estoppel by representation s'appliquerait pour l'empêcher de changer sa position et de décider maintenant de déduire des prestations d'adaptation payables au requérant les montants versés dans son R.E.E.R. Comme elle est une autorité publique, sa décision, même conforme au texte de la Loi, constitue un abus de pouvoir et est sujette à la révision judiciaire. Cette décision est donc illégale et le juge-arbitre n'aurait pas dû réviser la décision du conseil arbitral.
Deux observations, avant de terminer.
1. Il ne s'agit pas ici d'un refus par le Tribunal d'appliquer la Loi. Au contraire. La Loi est en vigueur et elle s'applique à tout le monde. Notamment, elle s'applique dans toute sa rigueur à tous ceux qui, même s'ils ont obtenu de la Commission des renseignements inexacts, n'ont pas en conséquence modifié leur position à leur détriment. Toutefois, quant au requérant, en raison des circonstances exceptionnelles de son cas, un autre principe du droit, celui de l'abus du pouvoir, empêche les autorités d'invoquer à son égard certaines de ses dispositions.
2. Si la décision du juge-arbitre était maintenue, les circonstances du présent cas donneraient lieu, à mon avis, à une action en dommages contre la Couronne. (Voir HEDLEY BYRNE & CO. LTD. v. HELLER AND. PARTNERS LTD., (1964) A.C. 465, et WINDSOR MOTORS LTD. v. DISTRICT OF POWELL RIVER, (1969) 4 D.L.R.(3d) 155). 1 Or, pour compenser les dommages que subirait le requérant, je ne connais de meilleure méthode que d'empêcher qu'ils se produisent, ce que je me propose de faire.
Pour ces motifs, j'accueillerais la demande; je casserais la décision du juge-arbitre; j'ordonnerais que l'affaire lui soit retournée pour nouvelle décision en tenant pour acquis que la décision de la Commission constituait un abus illégal de pouvoir.
James K. Hugessen
J.
1 Une décision récente de la division de première instance dans la cause de DONALD S. ROTHWELL v. HER MAJESTY THE QUEEN, du 23 décembre 1985, numéro de dossier T-1-83, fournit un autre exemple. Le demandeur avait pris une retraite anticipée de la Fonction publique. Sur la foi des renseignements inexacts obtenus des autorités, il a tardé à exercer son choix quant au mode de paiement de sa pension. Le juge Strayer lui a accordé des dommages en se basant sur le principe de "negligent misrepresentation".
2011-01-16