CUB 9397
JUGEMENT DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Date :
le 20 novembre 1985
Dossier :
A-1132-84
Décision du juge-arbitre :
CUB 9397
« TRADUCTION »
CORAM :
L'HONORABLE JUGE PRATTE
L'HONORABLE JUGE HEALD
L'HONORABLE JUGE URIE
AFFAIRE INTERESSANT une demande fondée sur l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale tendant à l'examen et à l'annulation d'une décision ou d'une ordonnance rendue par un juge-arbitre sous le régime de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage;
ET l'alinéa 18(2)(b) de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage
ENTRE :
DOUGLAS GARLAND,
requérant,
- et -
COMMISSION CANADIENNE DE L'EMPLOI
ET DE L'IMMIGRATION,
intimée.
Audience tenue à Calgary, jeudi le 31 octobre 1985.
MOTIFS DU JUGEMENT
(Jugement rendu à Ottawa
mercredi le 20 novembre 1985)
L'HONORABLE JUGE HEALD :
Il s'agit d'une demande fondée sur l'article 28 tendant à l'examen et à l'annulation de la décision d'un juge-arbitre nommé conformément aux dispositions de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage, (la Loi).
Dans cette décision, le juge-arbitre a infirmé la décision unanime d'un conseil arbitral. Les faits pertinents ne sont pas contestés et ils tiennent en peu de mots. Entre les mois de février 1979 et janvier 1982, le. requérant travaillait à Calgary pour la société Digitech Ltd. Le 14 janvier 1982, il a été incarcéré au centre de détention provisoire de Calgary, un établissement de correction administré par le solliciteur général de l'Alberta, et y est demeuré jusqu'au 2 avril 1982, date à laquelle il a été transféré au centre de correction de Calgary. Le 25 juin 1982, il a été transféré au centre de correction de Bow River et il y est demeuré jusqu'au 24 septembre 1982. Par conséquent, pendant toute la période comprise entre le 14 janvier et le 24 septembre 1982, il a toujours été physiquement et directement incarcéré. Le 24 septembre 1982, il a été libéré en vertu d'un permis d'absence temporaire à «... la condition expresse qu'il réside à la ferme de ses parents située près de Crossfield (Alberta) et qu'il y travaille pendant la durée de son absence temporaire.» Le permis d'absence temporaire a permis au requérant de purger le reste de sa peine en dehors d'un établissement de correction, bien que sous la surveillance d'un agent de probation. I1 a fini de purger sa peine le 24 mars 1983. Le permis d'absence temporaire comportait quelque douze conditions (p. 30 du dossier). Ces conditions exigeaient notamment du requérant : qu'il demeure sous l'autorité et la surveillance d'un surveillant désigné des services correctionnels jusqu'à l'expiration de son permis d’absence temporaire; qu'il demeure dans les environs immédiats de la région désignée et qu'il n'en sorte pas sans l'autorisation préalable de son surveillant et qu'il se présente, aux dates déterminées, à l'établissement de correction ou au poste de police désigné. Le défaut de se conformer à l'une ou l'autre des douze conditions énumérées dans ce document entraînait la révocation du permis d’absence temporaire et obligeait le requérant à se rendre à un établissement correctionnel désigné sous peine d'être considéré comme étant illégalement en liberté.
Le fondement de la présente demande présentée en vertu de l'article 28 est qu'entre le 14 janvier 1982 et le 24 septembre de la même année, le requérant était physiquement et directement incarcéré dans un établissement de correction et que, du 24 septembre 1982 au 24 mars 1983, il était physiquement présent à la ferme de ses parents située près de Crossfield (Alberta). Le dossier comprend toutefois des éléments de preuve non contredits qui laissent entendre que pendant une période d'environ un mois et demi postérieure au 24 septembre 1982, il devait réintégrer son établissement de correction tous les soirs (dossier p. 24).
Le 15 août 1983, le requérant a déposé une demande de prestations d'assurance-chômage auprès de la Commission. Conformément aux articles 17 et 18(1) de la Loi, le requérant devait, pour être admissible aux prestations, avoir exercé un emploi assurable pendant au moins dix semaines entre le 15 août 1982 et le 13 août 1983 (la période de référence pour le requérant en l'espèce). Le paragraphe (2) de l'article 18 dispose :
«18. ...
(2) Lorsqu'une personne prouve de la manière que la Commission peut ordonner qu'au cours d'une période de référence visée à l'alinéa (a) du paragraphe (1), elle n'a pas exercé, pendant une ou plusieurs semaines, un emploi assurable parce qu'elle
(a) était incapable par suite d'une maladie, blessure, mise en quarantaine ou grossesse prévue par les règlements,
(b) était détenue dans une prison, un pénitencier ou autre institution de même nature,
(c) suivait un cours d'instruction ou autre programme sur les instances d'une autorité que peut désigner la Commission, ou
(d) touchait, sur une base temporaire, l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail ou une maladie professionnelle,
cette période de référence sera, aux fins du présent article, prolongée d'un nombre équivalent de semaines.»
Parce qu'il n'était pas employé entre le 24 mars 1983 et le 13 août 1983, date qui marque la fin de sa période de référence, il n'a été porté au crédit du requérant que six semaines sur les dix semaines d'emploi assurable exigées pour la période de référence et, pour ces motifs, la Commission a refusé de faire droit à sa demande de prestations. La Commission a décidé que, en vertu du paragraphe 18(2), la période de référence du requérant ne pouvait être prolongée que du nombre de semaines de ladite période de référence pendant lesquelles il était physiquement incarcéré dans une institution (une période de six semaines, entre le 15 août 1982 et le 24 septembre 1982). D'après l'interprétation que la Commission a faite du paragraphe 18(2), le requérant n'avait pas le droit de se faire créditer la période pendant laquelle il se trouvait physiquement sur la ferme de ses parents, en vertu du permis d'absence temporaire mentionné plus haut.
Le requérant a interjeté appel de cette décision devant un conseil arbitral. Le conseil a rejeté l'interprétation que la Commission avait faite du paragraphe 18(2) et a statué que le requérant «se trouvait dans une prison, un pénitencier ou autre établissement semblable entre le 24 septembre 1982 et le 24 mars 1983», au sens du paragraphe 18(2). Le conseil a donc accueilli l'appel du requérant et a déclaré que la Commission est tenue «de recalculer adéquatement le nombre de semaines assurables» que le requérant avait à son actif durant sa période de référence.
La Commission a alors interjeté appel de la décision du conseil devant un juge-arbitre. Après avoir appliqué la «règle par excellence» en matière d'interprétation des lois, celui-ci est venu à la conclusion que d'après les dictionnaires, le sens ordinaire de la phrase «... une prison, un pénitencier ou autre institution de même nature» telle qu'on la trouve au paragraphe 18(2) précité, ne permet pas au requérant d'ajouter à ses semaines de référence la période qu'il a passée sur la ferme de ses parents pendant la période de référence. Sur ce fondement, il a accueilli l'appel de la Commission et a infirmé la décision du conseil arbitral.
La question précise que soulève la présente demande fondée sur l’article 28 est donc de déterminer la signification qu'il faut donner à l'alinéa 18(2)(b) tel qu'il s'applique aux faits de l'espèce. Autrement dit, le requérant en l'espèce, qui a été libéré d'un établissement de correction en vertu d'un permis d'absence temporaire à condition qu'il travaille et réside sur la ferme de ses parents, était-il détenu dans une prison, un pénitencier ou autre institution de même nature pendant la période où il résidait et se trouvait physiquement sur ladite ferme?
Dans l'éventualité où le juge-arbitre aurait correctement interprété l'alinéa 18(2)(b), les faits de l'espèce entraîneraient un résultat anormal et injuste. L'avocat de la Commission a reconnu que si le requérant avait purgé le reste de sa peine dans un établissement de correction c’est-à-dire, du 24 septembre 1982 jusqu’au 24 mars l983, il ne fait pas de doute qu'il aurait été admissible au bénéfice des prestations d'assurance-chômage. Toutefois, parce qu'il a été physiquement mis en libéré en vertu d'un permis d'absence temporaire et malgré le fait que plusieurs conditions restrictives lui ont été imposées, il n'est pas admissible à ces prestations. Bien que le dossier n'indique pas les motifs pour lesquels l’absence temporaire a été accordé au requérant, il est raisonnable de conclure qu'il a pu en bénéficier en raison de sa bonne conduite et de son honnêteté au cours de sa détention. Il semble absurde que dans de telles circonstances, il doive être pénalisé.
Quelle méthode doit-on alors utiliser pour interpréter la phrase était détenu dans une prison, un pénitencier ou autre institution de même nature de l'alinéa 18(2)(b) de la Loi? Dans son ouvrage Construction of Statutes, 2nd Edition, M. Driedger déclare à la page 87 :
«De nos jours, un seul principe ou méthode prévaut pour l'interprétation d'une loi : les mots doivent être interprétés selon le contexte, dans leur acception logique courante en conformité avec l'esprit et l'objet de la loi et l'intention du législateur.»
C'est le même principe qu'a énoncé en des termes plus précis le juge en chef Culliton dans la cause Mojelski (1968, Vol. 65, W.W.R. 565, à la page 570). Selon lui, lorsque les mots utilisés dans une dispositions ne sont pas ambigus ou incertains et qu’ils ne contredisent pas une autre disposition de la loi à l’étude, et pourvu qu’ils ne soient pas incompatibles avec l'esprit de la Loi, la Cour doit les interpréter d'après leur signification ordinaire et naturelle. Voici comment Lors Reid a énoncé cette règle dans la cause Westminster Bank Ltd. v. Zang, (1965 A.C. 182, à la p 222) :
«Mais aucun principe d'interprétation des lois n'est plus fermement établi que la règle selon laquelle la Cour doit déduire l'intention du Parlement des mots utilisés dans la Loi. Si, de quelque manière, ces mots sont ambigus - si une interprétation raisonnable peut leur attribuer plus d'une signification - ou si la disposition en question entre en contradiction ou est incompatible avec quelque autre disposition de la Loi, alors la Cour peut s'éloigner de la signification naturelle des mots en question. Mais nous ne pouvons aller au-delà de cela.»
Comme nous avons été à même de le constater, la jurisprudence a établi qu'il faut s'en tenir aux mots utilisés lorsqu'ils sont clairs et non équivoques. Toutefois, il faut tout d'abord lire intégralement la Loi contenant les mots litigieux. C'est seulement : après que l'on est en mesure de décider avec quelque justesse si les mots à interpréter sont clairs et non équivoques. Le vicomte Simonds a bien articulé ce concept lorsqu'il a déclaré dans la cause Prince Augustus (1957, A.C. 436, à la p. 463) :
«... il doit souvent être difficile d'affirmer que le sens des mots est clair et non équivoque jusqu'à ce qu'on les ait lus dans leur contexte. Cela ne signifie pas qu'il faut se garder de créer une ambiguïté ou de s'imaginer qu'elle existe. Cela veut seulement dire qu'il faut respecter la règle élémentaire voulant qu'on ne peut prétendre à la compréhension d'une partie d'une loi ou de tout autre document avant de l'avoir lu en entier. Tant qu'on ne l'a pas fait, on n'a pas le droit de dire que cette disposition ou toute partie de celle-ci est claire et non équivoque.»
Je vais maintenant examiner le dispositif de la Loi sur l'assurance-chômage dans la mesure où il se rapporte aux faits de la présente espèce et en tenant compte des règles que j'ai énoncées plus haut en matière d'interprétation des lois. La partie II de la Loi s'intitule «Prestations d'assurance-chômage» et comprend les articles 16 à 58 inclusivement. Comme je l'ai déjà mentionné, l'article 17 et le paragraphe 18(1) exigent du requérant que sa période de référence compte au moins dix semaines d'emploi assurable. Aux termes du paragraphes (1) de l'article 18, qui définit l'expression période de référence, la période de référence s'étendait du 15 août 1982 au 13 août 1983. Le paragraphe 2 de l'article 18 prévoit que, en présence de certaines circonstances précises, la période de référence d'un requérant peut être prolongée. Les circonstances décrites aux alinéas (a), (b), (c) et (d) présentent un dénominateur commun. Elles prévoient toutes une situation où le requérant est incapable d'occuper un emploi en raison de circonstances extérieures indépendantes de sa volonté. L'alinéa (a) mentionne la maladie, une blessure, la mise à quarantaine ou la grossesse. L'alinéa (d) parle d'une maladie professionnelle ou d'un accident de travail. L'alinéa (c) traite de la non disponibilité d'une personne parce qu'elle était tenue d'assister à un cours d'instruction approuvé. L'alinéa (b), la disposition litigieuse en l'espèce, vise la situation des personnes qui sont détenues dans un établissement pénitentiaire et qui ne sont donc pas en mesure d'occuper un emploi assurable. J'estime qu'en édictant le paragraphe 18(2), le législateur a clairement manifesté sa volonté de remédier aux conséquences injustes des circonstances qui sont énumérées - à savoir l’inadmissibilité au bénéfice de prestations. Le moyen auquel a eu recours le législateur au paragraphe (2) pour prévenir ces conséquences injustes a été de prévoir, dans de telles circonstances, la prolongation de la période de référence. En l’espèce, la période durant laquelle le requérant n’était pas en mesure d’occuper un emploi n’allait pas seulement du 14 janvier 1982 au 24 septembre 1982, période au cours de laquelle il était physiquement incarcéré, mais également du 24 septembre 1982 au 24 mars 1983, lorsqu’il était également inapte à occuper un emploi en raison des modalités spécifiques de son permis d’absence temporaire. De plus, si l’on interprète raisonnablement le mot «institution» tel qu’il est employé dans le présent contexte, les faits de l’espèce indiquent que le requérant n’était pas moins placé dans un établissement que s’il avait été détenu dans un édifice construit dans le but d’incarcérer des prisonniers. Par conséquent, parce que le requérant en l’espèce était visé par l’une des situations prévues au paragraphe (2), qui ont précédemment été décrites, pendant toute la période comprise entre le 14 janvier 1982 et le 24 mars 1983, je conclus qu’il a droit de profiter pleinement de la prolongation prévue au paragraphe (2). J’estime en outre que ma conclusion est appuyée par l’article 45 de la Loi et par l’article 55 du Règlement. L’article 45 dispose :
«45. À l'exception des cas prévus à l'article 31, un prestataire n'est pas admissible au bénéfice des prestations pour toute période pendant laquelle
(a) il est détenu dans une prison ou un établissement semblable, ou
(b) pendant qu'il est hors du Canada,
sauf prescription contraire.»
La règle 55 est intitulée «Pensionnaires d'un établissement public» et est ainsi libellée :
«55. Un prestataire qui est détenu dans une prison ou dans un établissement du même genre et à qui a été accordée la libération conditionnelle, de jour ou autre, une autorisation d'absence temporaire ou un certificat de disponibilité pour chercher et accepter un emploi dans la société, ne perd pas son droit aux prestations du seul fait de l'article 45 de la Loi.»
Il faut souligner que l'article 45 de la Loi s'applique à un prestataire qui est «... détenu dans une prison ou un établissement semblable.» (C'est moi qui souligne). La règle 55 modifie l'effet de l'article 45 lorsque deux conditions sont satisfaites :
«1. le requérant bénéficie d'une forme quelconque de libération temporaire, et
2. il n'est pas empêché de chercher un emploi.»
Je ferais d'abord remarquer que l'article 45 et la règle 55 emploient le mot «détenu» dans une prison ou dans un établissement du même genre, alors que le paragraphe 18(2) parle d'une personne «détenue» dans une prison, un pénitencier ou autre institution de même nature. Aux termes de la règle 55, les détenus qui ont été libérés physiquement d'une prison pour chercher et accepter un emploi dans la société ne sont pas visés par la prohibition prévue à l'article 45. Lorsque le paragraphe 18(2) est lu en corrélation avec l'article 45 et la règle 55, il me parait évident que le législateur tenait absolument à ce que la catégorie de personnes décrite à l'alinéa 18(2)(b) comprenne les détenus qui, même s'ils ne sont plus physiquement incarcérés, continuent de faire partie de cette catégorie puisqu'ils ne sont pas encore disponibles pour un emploi. J'estime que le requérant en l'espèce relève de cette catégorie.
La présence cour a eu l'occasion d'examiner l'interprétation qui doit être donnée à l'article 45 de la Loi et à l'article 55 du Règlement dans la cause Le procureur général du Canada c. Allan Tanner, (C.A.F. A-869-81, CUB 6940A). Le juge en chef Thurlow a dit, à la page 391 :
«Les éléments de preuve auxquels le conseil fait allusion ne se trouvent pas dans le dossier dont dispose la Cour, mais il semble clair que la question sur laquelle le conseil s'est penché était celle de savoir si l'intimé était disponible pour travailler, et que le conseil a jugé qu'il était disponible à cette fin. Le Conseil ne semble pas avoir examiné la question posée par l'article 55 du Règlement, ni répondu à celle-ci, savoir si la prison avait accordé à l'intimé une autorisation d’absence temporaire au sens de cet article. S'ils l'ont fait, il semble qu'ils aient considéré la possibilité d'obtenir une autorisation d’absence temporaire pour travailler comme équivalant à une «absence temporaire» au sens de l'article 55 du Règlement.
Nous estimons que cela constitue une erreur de droit de la part du conseil. À notre avis, l'article 55 du Règlement vise le cas où une libération conditionnelle ou une autorisation d’absence temporaire a été accordée au détenu, et que ce dernier n'est pas mis dans l’incapacité de chercher du travail par son incarcération. Cet article prévoit également qu'un détenu qui peut être encore sous garde, mais à qui on a accordé un certificat de disponibilité pour chercher ou accepter un emploi dans la société, ne perd pas son droit aux prestations du fait de l'article 45 de la Loi. De plus, le conseil n'a pas conclu qu'on avait accordé à l'intimé une autorisation d'absence temporaire ou un certificat, et il est constant que l'intimé est demeuré en prison.» (C'est moi qui souligne)
Cette manière de voir vient confirmer la conclusion que j'ai déjà formulée selon laquelle, parce que le requérant en l'espèce n'était pas disponible pour travailler pendant son absence temporaire, il faut tenir qu'il n'a pas cessé, pendant cette période, de faire partie de la catégorie de personnes décrite à l'alinéa 18(2)(b).
Pour ces motifs, je conclus que la décision du conseil arbitral était fondée et que le juge-arbitre a commis une erreur de droit en l'infirmant. Je suis d'avis d'accueillir la demande fondée sur l'article 28, d'annuler la décision du juge-arbitre et de renvoyer l'affaire à un juge-arbitre pour qu'il en décide en tenant compte du fait que le requérant était détenu dans une prison, un pénitencier ou autre institution de même nature entre le 24 septembre 1982 et le 24 mars 1983.
(Darrel V. Heald)
J.C.F.C.
« Je souscris à ces motifs
John J. Urie, juge »
L'HONORABLE JUGE PRATTE :
J'ai lu les motifs de jugement préparés par mon collègue le juge Heald et je regrette de ne pas pouvoir partager son opinion.
Il s'agissait uniquement de déterminer si le requérant était détenu dans une prison, un pénitencier ou autre institution de même nature au sens de l'alinéa 18(2)(b) de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage, lorsque, après avoir été libéré de prison en vertu d'un permis d'absence temporaire, il a résidé et travaillé sur la ferme de ses parents. Je suis d'avis qu'il ne l'était pas. Tel que je le comprends, l'alinéa 18(2)(b) ne souffre d'aucune ambiguïté et n'est susceptible d'aucune autre interprétation. Bien que je sois disposé à admettre que le requérant, compte tenu des modalités de son permis d'absence, était détenu sur la ferme de ses parents, il ne fait aucun doute que cette ferme n'était pas une prison, un pénitencier ou autre institution de même nature.
Je suis donc d'avis de rejeter la demande.
(Louis Pratte)
J.C.F.C.